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新中国环保事业怎样萌芽壮大?我们和曲格平先生一起回忆
上传时间:2019-10-15

2019年是中华人民共和国成立70周年,也是我国生态环境保护事业诞生与发展的第46年。为此,《环境保护》杂志近期专访了原国家环境保护局局长、全国人大环境与资源保护委员会原主任委员曲格平先生。

下面,让我们跟随曲老的讲述,一起回溯我国生态环境保护事业波澜壮阔的发展历程,拣拾那些难忘的历史片段吧。

1973年第一次全国环境保护会议召开,被视为我国环境保护事业的开端。究竟是什么原因促成了这样一次大会?


曲格平


实际上,我们国家的环境污染问题在20世纪70年代已经显露出来,到了不得不采取措施的地步。当时国内出现了一系列较大的环境污染事件,比如富春江污染事件、大连湾污染事件、北京官厅水库污染事件,大气污染比较严重的有北京、沈阳、淄博等城市。这些污染问题,给我国的生态环境状况敲响了警钟,当时国务院成立了专门的调查小组来调查解决这些问题。


那时候我在国务院计划小组工作并被指定兼做环保工作,对国内的这些污染事件做过一些调查,也意识到我们国家的环境问题已经比较严重了,所以当时我向国务院领导建议专门召开一次会议,研究防治办法。国务院领导同意了这个建议,计划在1972年底召开会议,但后来因为筹备参加联合国第一次人类环境会议而被推迟。


1972年,联合国在斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议,根据周恩来总理的指示,中国派代表团出席了会议,当时我有幸成为代表团成员之一。这次会议结束后,回国的代表团向周恩来总理做了汇报。汇报时,不仅列举了世界各国存在的环境问题,也对照说了一些中国的环境污染和生态破坏情况。我当时向代表团建议,在汇报中加入这么两句话:“中国城市和江河污染的程度并不亚于西方国家,而自然生态破坏的程度却远在西方国家之上”,这是我在斯德哥尔摩之行后,对国内环境形势的一个判断。周恩来总理听完汇报之后,当即表示,要召开一次全国性的会议,把环境保护提到国家的议事日程上来。于是,在周恩来总理的指示下,1973年8月5—20日第一次全国环境保护会议就在北京召开了。


这里我不得不说一句,如果没有周恩来总理的高度重视和亲自推动,中国的环境保护事业恐怕要晚起步很多年。在当时的社会大环境下,第一次全国环境保护会议得以顺利召开,这主要是周恩来总理推动的。周恩来总理很早就开始关注环境污染和公害问题,关于环境保护,他生前讲过很多话,作过很多指示,我初步查了一下,1970—1974年的5年间,他对环境保护就作了31次讲话,这仅仅是一个统计不完全的数字。周恩来总理还亲自指挥,打响了几次整治污染的战役,最典型的就是20世纪70年代对官厅水库污染的治理。在他的指示下,当时成立了调查组和污染整治领导小组,我是成员之一。先是进行调查研究,然后分期分批进行治理。前后经过两年的治理,官厅水库的污染被控制住了。这也是在新中国历史上,国家进行的第一项污染治理工程,为以后的水环境治理提供了重要的经验。


第一次全国环境保护会议取得了哪些历史性的突破和成果?


曲格平


从历史维度来说,第一次全国环境保护会议最重要的意义是让人们从“社会主义没有污染”的自我陶醉中觉醒,即唤醒了国人的环境保护意识,并使环保工作进入国家的议事日程。另一个不容忽视的价值是,这次会议正式确立了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环境保护方针,以及审议并通过我国第一部环境保护的法规性文件《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(以下简称《规定》)。32字方针和《规定》明确了环境保护工作究竟该怎么开展,要抓哪些内容。后来有人把32字方针和《规定》评价为中国环境保护的雏形和框架。也有的评价说,这份《规定》是中国环境保护史上第一个由国务院批转的具有法规性质的文件,是新中国环境保护立法的起点。


今天在我看来,这份《规定》由于制定时间仓促等原因,整个文件口号的意味重了一些,并没有太具体和实际的操作,但至少为日后中国的环境管理打下了基础。为了贯彻落实《规定》,根据后来国务院批转的《关于全国环境保护会议情况的报告》,全国各地区、各部门陆续建立起环境保护机构,全国性的环境保护机构—国务院环境保护领导小组和办公室,也于1974年10月经国务院批准正式成立,这使我国的环境保护事业开始走入轨道。


1974年,在环境治理方面,我们曾提出了一个“五年控制、十年基本解决”的口号,但这个目标落空了。这件事给了我们哪些教训和启发?在您看来,我国环境保护工作在早期还有哪些不足之处?


曲格平


现在看来,“五年控制、十年基本解决”是一个脱离实际的目标。按照这个目标,早在1980年,我们就应该控制污染,到1985年就能基本解决污染。但时至今日,我们都不能说我们的环境污染得到了控制。这个目标之所以落空,从主观上来看,是当时我们对环境问题的严重性和解决环境问题的艰巨性估计不足。另一方面也说明我们对我国的国情、国力缺乏应有的认识。


对待环境问题,过去我们缺乏整体的环境战略思想,缺乏一套与经济发展协调的基本政策,缺乏一套防治污染的技术经济政策。不得不提的是,在那个年代,环境保护规划没有被国家经济部门接受,没有纳入国民经济计划,进行统筹安排。在当时实行计划经济的我国,环境保护这样大的目标,不列入国家、地区和各部门的计划,注定是要失败的。事实上,即便是多年后,环境保护被纳入我国国民经济的中长期计划或规划后,也长期处于不被重视的地位,仍然没有进入统筹安排。


另外,客观来看,当时,我国还是一个发展中的社会主义国家,经济和技术都很落后,不可能一下子拿出很多钱来集中解决环境问题。同时,许多科学技术问题还有待探索研究。环境问题只能随着经济技术的不断发展,逐渐求得解决。从这个角度看,原来提出的目标显然是偏高了。环境保护目标,应该是经过努力可以达到的。否则,就失去了指导人们前进的意义。这也是应当吸取的教训。


1982—1992年是您任国家环境保护局局长的10年,您曾把这10年总结为“走出了一条有中国特色的环境保护道路”,为什么要这样总结?这条道路的内涵是什么?


曲格平


在改革开放之前,国务院环境保护领导小组在污染治理和生态保护方面扎扎实实地办成了几件大事,比如对白洋淀、渤海湾和漓江的污染治理;找到并保护了被称为“日本神鸟”的物种朱鹮,设立了大熊猫的保护基地,还让离开祖国一个多世纪的麋鹿得以回归。


改革开放后,我国经济社会发展出现了前所未有的大好形势,环境保护事业也得到了很大发展,工作局面为之一新。应该说,1982—1992年是我国环境保护事业实现重大转变的10年,这个时期,我国的环境政策、环境法制以及环境管理体系的构架初步形成,在工业污染防治、城市环境综合整治、生态保护方面都取得明显进展,为环境保护事业的发展打下了比较坚实的基础。


第一是确立了环境保护的国策地位。20世纪70年代以来,日益严重的环境污染和生态破坏,已成为我国改革开放和现代化建设的突出问题。如果不能有效地阻止这种事态的发展,改革开放和经济建设就难以顺利进行,正是在这一背景下,环境保护被历史推上了国策的地位。1983年12月31日,第二次全国环境保护会议在北京开幕,国务院明确,环境保护是我国必须长期坚持的一项基本国策。同时提出,在我国社会主义现代化建设中,要实施“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的指导方针(以下简称“同步发展”方针),为正确处理环境与发展的关系指明了方向,奠定了基础。也就是在这次会议上,走有中国特色的环境保护道路的思想以会议文件的形式被确定下来。这对当时还处于低迷期的环保事业起到了巨大的鼓舞和推动作用。


第二是形成了环境保护“三大政策”与“八项管理制度”。第二次全国环境保护会议之后,全国环境保护工作以强化环境管理为中心全面展开。在此期间,国家环境保护局的领导集体带领机关干部深入基层,深入实际,调查研究,把各地基层的一些具体做法和经验,通过筛选提升,选择一些有推广价值的做法和经验,在部分省(区、市)进行试点,经过5年的摸索和实践,在总结试点的基础上,提升为政策和制度方案,在1989年第三次全国环境保护会议上,集中推出了“三大政策”(“预防为主”“谁污染谁治理”“强化环境管理”)和“八项制度”(“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境保护目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度),从而使我国的环境管理由一般号召和行政推动进入法制化、制度化的新阶段。可以说,第三次全国环境保护会议的最大贡献,就是把第二次环境保护会议制定的大政方针,具体化为“三大政策”和“八项管理制度”,使“有中国特色的环保之路”这一思想有了具体的行动指南。


第三是建立和完善环境保护法律体系。新中国第一部环境保护方面的法律,是1979年9月通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》,结束了中国无环境保护法的历史。我参与了这部法律的起草过程,此前1978年颁布的新修订的《宪法》中第一次列进了环境保护的条款,即“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,第一部《环境保护法》正是在这样的背景之下出台的。1982年通过的《宪法》修正案颁布后,当时的城乡建设环境保护部环境保护局又成立了《环境保护法》修订小组,从内容和结构上提出了整体修改意见,并于1987年形成新的《环境保护法》送审稿,由国务院交全国人大审议,1989年修订后的《环境保护法》正式颁布实施,突出了环境监督管理和法律责任的内容,使得环境保护的对象更加明确,条款更加规范,法律责任更加具体,也更便于实践操作。此外,1982—1992年这10年间还加快了环境、资源保护方面的单行法的立法进程,可以说,我国环境法制建设的速度是很快的。短短10年间,就初步形成了以《宪法》为基础,以《环境保护法》为主体,以各项环境单行法和各项资源法为依托的法律体系,使我国环境保护工作逐步走上了法制轨道。


第四是把环境保护纳入国民经济和社会发展计划。1982年,国家“六五”计划首次把环境保护作为一个独立的篇章列入国民经济和社会发展计划之中。虽然由于一些原因,“六五”计划的环保目标任务未能实现,但是,环境保护被纳入国民经济计划中就是一个重大突破、一个良好的开端,为以后环境保护事业的开展提供了许多宝贵的经验,后来“八五”期间,1992年全国真正推行实施了环境保护的年度计划工作,环境保护事业开始置于国家计划指导下的宏观调控和管理之中。


第五是建立与健全环境保护机构和管理体制。这10年间,国家环保机构经历几轮变革,从国务院环境保护领导小组,到城乡建设环境保护部环境保护局,再到国务院环境保护委员会和国家环境保护局,机构改革使我国环境保护机构与管理体制从总体上得到了加强并趋于完善。

曲格平


1993年我正式卸任国家环境保护局局长职务,接着被选为八届全国人大常务委员会委员和全国人大环境与资源保护委员会主任委员,开始了我在全国人大工作的10年。全国人大的工作职责主要有两项:一是立法,二是监督。我们当时认为,人大的监督工作,除了依法开展执法检查、听取工作汇报、代表视察等几种形式外,开展舆论监督工作,也是一个重要补充,这个想法得到全国人大领导的支持。于是,1993年下半年,全国人大环资委联合中央和国务院的一些部门,在新闻单位的大力支持下,推出了“中华环保世纪行”活动。


这个活动是我倡议的。第一届“中华环保世纪行”通过电视,报道了河南小造纸厂污染河流、毁坏农业生产、使淮河两岸居民无水可饮的严重情况,在社会上引起很大震动,国务院马上做出“治理淮河的决定”,“中华环保世纪行”一炮打响。在很短的时间内,全国各地都相继推出了不同名称的环保世纪行活动。实践表明,开展“中华环保世纪行”活动,是深化人大监督工作的一个创举,是推动我国环境保护工作的一项有力举措。活动也促成了许多环境治理事例,淮河污染治理只是其中的一例,我从这个活动中总结的成功经验就是:为群众办实事,求实效,就会得到广大群众的支持和欢迎,“中华环保世纪行”也是因为这样才有了广泛的社会基础。


对于过去四十余年生态环境保护事业的发展,您有何感想?对今天的生态环境保护工作,您有哪些建议或者期望?


曲格平


回看过去四十多年,我们国家的生态环境保护工作发展过程可谓是历经曲折,在困难中摸索前进。相比世界上其他国家,中国作为一个发展中国家,能在生态环境保护领域取得这样的成绩,发生这样的变化,着实不易。但放眼当下,我们的生态环境状况只能说得到了一些改善,或者说部分改善,形势依然是严峻的、不容乐观的,污染防治攻坚战还有很多硬仗、苦仗要打,这是一项长期的、全局的、复杂的工作。


如果要说有什么建议的话,我认为首先仍然要妥善处理好环境保护与经济社会发展的关系,可以说环境问题其实就是一个发展问题,所以也必须“在发展中加以解决”。我们要按照党中央的要求和部署,把生态环境保护融入经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的各方面和全过程,一步一个脚印、不折不扣地落到实处。再有就是要加强生态环境理论研究。理论研究具有重要的现实意义和长远意义,它解决的是人的观念转变问题。我们的发展观念要转变,生产、生活方式要转变,就需要在全社会培育崇尚生态文明的价值理念。


我以前说过,没有一个清洁美好的环境,再优裕的生活条件也无意义。党的十九大报告更是提出,要创造更多优质生态产品以满足人们日益增长的优美生态环境需要,这就对我们这个时代的生态环境保护工作提出了新的、更高的要求。可喜的是,如今生态环境保护已经纳入了社会主义现代化建设“五位一体”总体布局中,生态文明建设已写入国家的根本大法,最新的机构改革施行后组建了生态环境部,使国家生态环境治理逐步走上了现代化的崭新道路,作为一个老环保人,看到环保事业有了这样的发展局面,我是从内心感到欣喜和宽慰的。新时代的环保工作者更应珍惜当下,砥砺前行,用优异的生态环境成果建设一个美丽中国。

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